分权视角下经济发达镇治理转型与路径探索
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撰稿 | 规划一所 陈旭斌 林善泉 代秀龙 江家顺
审核 | 规划一所 林善泉
摘要：推进权力下放和各级政府权责统一是新时期国家空间治理的内在要求，在新的历史条件下其关键在基层。本文基于分权理论视角，将乡镇行政体制改革和治理转型置于国家分权化改革和治理结构的演进中进行思考。结合新型城镇化发展语境，以经济发达镇为切入点，总结治理困境和改革风险，提出经济发达镇行政体制改革的三个关键：一是推进顶层设计和制度创新，形成权责利对等的政策和法律依据；二是界定扩权原则与实施标准，明确改革方向和县镇权责边界；三是加强监督管理与治理协作，构建高效的权力规制和监督体系。可以预见，在区域一体化背景下，为了适应行政管理规模效应及减少管理交易成本的需要，不断因地制宜地赋予基层政府发展自主权是总体趋势。深化乡镇等基层行政体制改革，对进一步推动国家空间治理和经济高质量发展具有重要的战略意义。
关键词：分权化；经济发达镇；扩权强镇；新型城镇化
分权与集权是一对相对概念。一般而言，分权具有两个层面的含义：一是权力体系内部的垂直分配或横向转移，是不同部门利益调适和权力博弈的过程[1]；二是权力由传统的行政主体向非行政主体（市场、社会等）扩散，是政府与市场、社会三者间的利益关系调整和妥协。但无论是政府内部的地域分权还是政府向市场、社会的职能分权，都包括权力和责任的双重分配。
传统西方分权理论认为，分权有利于提升公共产品服务质量。推进权力下放和各级政府权责统一是新时期国家空间治理的内在要求，在新的历史条件下其关键在基层。作为最基层的政府，乡镇既是实施新型城镇化战略的着力点，也是演绎国家治理体系改革中权力博弈的主要舞台。深化乡镇等基层行政体制改革，对进一步推动国家空间治理和经济高质量发展具有重要的战略意义。
我国现行的乡镇行政体制确立于改革开放初期，随着乡镇经济快速发展，部分经济发达镇面临“责大权小、身长衣短”的发展困境。尽管学界在这方面的研究已经取得了一定进展[2-4]，但总体来讲关注度还不够，缺少实质性的理论创新和方向突破。本文基于分权理论的研究视角，通过回顾改革开放以来我国分权化改革历程和对应的国家治理结构变革，总结经济发达镇面临的治理困境和改革风险，结合新时期国家治理现代化要求，提出经济发达镇行政体制的改革的关键路径和建议，对新型城镇化战略实施和基层治理改革提出了理论应用的创新探索。
01
改革开放以来我国分权化改革历程回顾
改革开放是中国历史上转型变革最为关键的抉择之一。有学者认为，改革开放以来中国经济的巨大成功源于“以经济建设为中心”具有市场化倾向的分权化改革——其起因是为了缓解国家财政收支缺口压力——极大地激发了地方政府发展经济的积极性[5]，这也是“中国式分权”，或者更准确地叫“中国式财政分权”相对于其他国家和地区鲜明的独特性。
1.1 1980年的财政分权改革
改革开放前，国家财政实行社会主义“大锅饭”制度，各省（市）预算由国家计委统一负责制定。但是1979、1980连续出现的巨额财政赤字规模迫使中央决定通过自上而下强制性的分权化改革来缓解财政压力。为了激发地方政府参与改革的积极性，中央政府与地方政府通过签订财政“承包”协议等形式，形成了以“划分收支”为基础的“分灶吃饭”财政关系。尽管这次分权化改革带有强烈的工具性、过渡性色彩，使中央财政统筹能力受到了一定程度的削弱，但是依然通过唤醒地方利益的苏醒而带来了国家财政收入方面的改善。
1.2 1994年的分税制改革
1994年分税制改革是一次较正式的具有里程碑意义的分权化改革。在“事权与财权合理划分”的改革思路下，正式确立了国税（中央税）、地税（地方税）、共享税等税种机制以及国税、地税“独立征管”的财政体制，初步界定了中央和地方的财政边界，同时基于事权财权不匹配的考虑将部分事权下放到地方政府。但是这次改革也间接诱导了地方政府对预算外收入特别是土地出让收入的追求，“土地财政”成为制度激励下出现的必然现象[6]。此外，由于中央财政压力严峻，本次改革中央政府依靠行政力量集中财权的目的非常明显，诱导了地方政府对投资资源的争夺，改革成为推动地方政府获取空间资本的助推器。
1.3 1990年代后期的公共财政体制建设
90年代后期，迫于转轨改革下国家财政收支困难加剧的压力，中央政府倾向于通过进一步调整财政支出结构、压缩财政支出规模等方式寻找出路，西方的“公共财政”理论开始引起学界重点关注。最终，以西方国家为参照，我国构建了公共财政体制的基本框架,通过颁布《政府采购法》和推进以“收支脱钩、收缴分离”为主要内容的收支两条线改革，正规化了中央与地方的财政分权制度。但是本次改革依然带有鲜明的渐进主义色彩，工具性和不彻底性决定了国家改革的核心问题如税制改革、财政支出结构改革得不到根本解决，省以下财政体制不统一、预算资金缺口大等问题都表明本次改革深度远远不够，公共财政体制改革之路依然任重道远。
1.4 2013年以来的全面深化改革
2013年后，“全面深化改革”、“推进国家治理现代化”成为新一届政府的施政纲领。虽然不能把本届政府“全面深化改革”等同于分权化改革，但是本次改革也贯彻了分权化的思想和原则。如“实行财税体制改革”、“减少行政审批事项”、“改进社会治理方式”等，这表明中国分权化改革即将进入一个新阶段：即以国家治理现代化为目标，构建多元化治理主体分工合理、权责清晰、高效协同的国家治理体系。
02
分权化改革与国家治理结构变革
财政分权与政治管理体制的紧密结合是“中国式分权”的核心内涵[7]。要充分阐释分权化改革及其影响，需要进一步将其置于国家治理体系的演进框架中，对分权化改革与国家治理结构的关系进行全面深入的思考[8]。改革开放前，中国是高度中央集权的国家管理体制，地方权力只是中央权力的复制和延伸。伴随着财政分权改革，中国的国家治理结构也在发生变革。
2.1 从“市管县”到“省管县”
80年代初，我国实行“地改市”和“市管县”体制改革，作为改革初期通过行政隶属关系调整创新要素资源配置、提升区域发展动力的一项政策工具。对于此次分权化改革，我们认为：首先，这是一次受计划经济思想影响的渐进主义分权。由于改革之前市县之间并无行政隶属关系，城乡二元分割、要素流通阻塞等问题比较严重，推动城乡融合和城市经济发展成为“市管县”改革的主要动因。“市管县”后，城市规划主管部门的管辖范围也相应扩展到市行政辖区内的广大乡村地区，有利于推动城乡一体化发展。但是本次分权化改革进一步默认了政府干预经济、市场的合理性，进而可能导致政府权责与社会经济发展的错位。
其次，这是一次自上而下的、缺乏法律支撑的不稳定的分权。依据国家规定，我国实行“省-县-乡”三级行政建制，但是本次分权化改革在宪法既定行政框架外人为地构建了“省-地级市-县-乡”四级行政建制，具体表现为权力导向下的省向市分权、市向县集权，县级单元权力的减少让这次纵向分权带有一定的不稳定性。
最后，尽管此次分权化改革带有过渡性、不稳定性、不彻底性等特点，但是在改革初期的大环境下，至少其在一定时期内是非常有效的。在不触碰计划经济体制和中央权力体系的前提下，通过切实的权力配置优化有效地推动了城市化地区的快速发展。因此，这种“低成本、高收益”的改革方式一经中央认可便迅速在全国范围内得到推广。
但是随着市场经济体系的不断完善，在计划经济思想影响下建立的“市管县”体制开始面临诸多阻力。针对“市管县”体制的弊端，部分省份开始尝试“省管县”体制，即由省直接对县编制预算，在财政和事权划分上省与县直接对接。
从“省管县”的实践效果来看，这次分权化改革同样具有一定缺陷。首先这是一次经济目标导向下的分权化改革，经济功能和经济发展被高度重视，改革的过渡性、工具性的特点依旧明显。尽管这次改革极大地激发了县域经济发展的活力和潜力，但是地方政府在经济增长压力下可能推动新一轮地方保护主义和行政干预的兴起，因此这次改革同样潜含着巨大的不稳定性。
其次，本次改革中，除浙江等个别省以外，多数省份与财政“省管县”配套的行政权力下放并未同步推进，这也是此次分权化改革不彻底性、不稳定性的深层表现。从各省实践来看，由于没有配套的行政权力下放的支持，财政分权的现实阻力很大，部分省份（如湖北）因行政权力下放滞后而带来财政权力下放难推行的“肠梗阻”现象的出现，进一步说明了此次分权化改革不稳定性、不彻底性的严重后果。
最后，尽管此次分权化改革是在国家政策引导下推进，但是在具体实践中各省份的政策力度和改革方式却具有很大差异性，部分省份通过“扩权强县”的方式推进“省管县”改革，是一种自下而上的需求主导型制度变迁，这的确是一个巨大的进步。
表1-1 “市管县”和“省管县”的对比分析
2.2 从“扩权强县”到“扩权强镇”
“扩权强县”改革是“省管县”改革的有序过度，核心内容是通过实施扁平化的行政治理结构，把一部分原本属于地级市的经济管理权限下放给县一级，赋予其与地级市平等的管理职能和权力。需要指出的是，在很多省份大力推进“扩权强县”的同时，“撤县（市）设区”作为中国行政体制改革的另一个主要方向也在轰轰烈烈的开展，即通过行政区划调整用行政集权的手段整合城市发展资源，扩大中心城市规模，增强中心城市经济实力。撤县（市）设区在为地方政府解决发展空间问题的同时，也将直接导致市-区两级政府权利冲突和政府回应性的降低[9]。与之相比，“扩权强县”不仅有利于激发地方政府发展的积极性，也进一步优化了中国多层次的行政管理体制和梯度分权的格局，是一种相对温和和稳定的改革方式。
“扩权强镇”改革是指在保持行政架构不变的前提下，市（县）政府通过授权、委托等方式将部分县级权限下沉到乡镇政府的行政体制改革，其实质是“扩权强县”改革向乡镇进一步延伸。二者在本质上都是基于行政层级间权力配置与优化的治理体制改革，即通过扩大县、乡镇政府的权力，使其在推动地方空间治理和经济社会发展时拥有更大的自主权。
总的说来，“扩权强县”与“扩权强镇”改革都是着眼于强化地方治理绩效推动权力配置向下转移的一种方式，二者都较好地激发了地方政府发展的积极性，使县级、镇级政府获得了一定的独立性、自主性和灵活性，为推进县域单元的社会空间治理创造了制度条件。但就过往实践来看，相对于财政分权——即财政支出责任划分及决策权归属管理，行政分权强化的更多是责任调配而非权力，无论是从“市管县”到“省管县”改革还是从“扩权强县”到“扩权强镇”改革的历程来看，行政分权的不彻底性和与之紧密相关的经济发展导向下的社会治理模式和对公共物品的忽视都还有很大的提升和纠错空间，这也是新型城镇化战略和新时期国家治理现代化的内在要求和战略使命。
对于正处于改革深水区且未来具有明显分权化倾向的中国政府而言，设计出合理且符合中国现实和制度基础的分权改革机制，有必要自上而下进行全方位的系统思考和集成创新——本文通过回顾改革开放以来我国分权化改革历程和对应的国家治理结构变革，并以经济发达镇为研究对象，正是希望以小见大找到一个理论应用和制度创新的突破口。
表2-2 “扩权强县”与“扩权强镇”的对比分析
03
经济发达镇治理困境和改革风险
3.1 经济发达镇在国家治理体系中的地位
“经济发达镇”作为国家治理体系中的一个特定名词，最初源于政府文件（中央编办发[2010]50号）。目前，学界关于“经济发达镇”尚未形成统一定义,不同地区的认定条件也有所差异，一般包括经济总量大、外来人口多、二三产发达、各类设施完善等特征，部分经济发达镇已经接近甚至达到中小城市的规模、形态和发展水平。
经济发达镇改变了我国县域单元的治理结构，促进了县域经济多元化的发展，对城市空间发展架构的演进具有重要影响。都市圈时代，城市、区域发展的逻辑从“上与下”的线性逻辑走向“内与外”的圈层逻辑。随着国家新型城镇化战略的快速推进，经济发达镇在国家空间治理体系中的地位越发重要，既肩负着引领区域协调发展和创新基层治理的重要使命，也面临着行政管理体制落后、行政管理效率低下等诸多困境。因此，经济发达镇的行政体制改革是新型城镇化语境下一个必须重新认识的问题。
图1 城市空间结构从1.0版本的“上下传导”走向2.0版本的“内外联动”
（图片来源：作者自绘）
3.2 经济发达镇面临的治理困境
3.2.1管理层级低、权限弱，政府职能与发展需求不同步
如前文所述，我国现行的乡镇行政体制确立于改革开放初期。传统“一刀切”的行政体制建设忽略了不同地区经济和社会发展的差异性，使得经济发达镇形成了“小政府、大社会”的管理模式和“责大权小、身长衣短”的发展困境，经济发展速度与政府治理能力不同步，缺乏行政审批、行政处罚等相关经济社会管理权限，有限的职能架构难以满足现实发展的需要。
3.2.2没有独立财权，政府财力与事权不匹配
“乡财县管”是目前全国大部分地区实行的乡镇财政管理体制，尽管其改革初衷是为了应对和规避乡镇政府的运行及债务风险，但是间接强化了乡镇对县（区）的依附性。由于乡镇政府缺乏独立财权，即使有的超级镇、特大镇的财政收入已达数十亿元，但是按照现行财税分成机制，乡镇的财政留成比例却十分有限，尤其在农村税费改革和全面“营改增”之后，乡镇的财政收入更受影响。部分地区“扩权强镇”采取财政收入超收返还政策，但是这并不具备法律支持和可持续性，由此带来的财权、事权和支出责任不匹配的状况依然得不到根本性的解决。
3.2.3执法主体资格缺失，执法权下放无法律保障
十八大以来国家提出用法治方式解决改革发展中面临的体制矛盾，但是现有的法律规定行政处罚与执法监督权在县级及以上主管部门，镇级单位没有执法主体资格和执法权力，只能通过文件、指令、决议或者派驻、委托、授权等方式来行使管理责任。由于这种方式缺乏法律支持，不能对行政权利和行政责任作清晰界定，导致当前乡镇行政体制改革存在很大的不确定性。
3.3 经济发达镇行政体制改革的主要风险
3.3.1权力失衡下的政府治理碎片化
在国家治理的过程中，不适当的分权容易导致政府治理的“碎片化效应”[10]，使行政管理的权威性和连续性受到影响，可能造成权责脱节和效率低下等治理问题。如何正确处理好行政主体与非行政主体、上级与下级之间的权责分配工作是分权化改革的重点。如若改革措施力度过大或者过于超前，对权力体系的配置产生颠覆性影响，突破下级政府和非行政主体（市场、社会等）的承载能力，不仅无法实现增量改革效应，反而易产生巨大的权责负担和治理难题，造成部门权力失衡、责任不清、社会治理碎片化等问题。
3.3.2行政机构膨胀、行政成本剧增
乡镇机构作为中国国家治理体系中最基层的行政机构，面大量广、责任重大。盲目的“扩权”改革容易导致乡镇机构与编制人员迅速膨胀，加剧基层政府的财政负担，这点在各地“扩权强镇”和“镇改市”试点已有大量实践证明。由此可见，“扩权”导向下的乡镇行政体制改革需要审慎规避机构膨胀、人员增多、行政成本剧增的风险。
3.3.3增加寻租腐败风险和监督难度
从各地改革经验来看，乡镇政府在被赋予部分县级经济管理权限后，必然也会增加基层政府寻租腐败的机会和风险。特别是扩权改革后乡镇政府可调配的资金和权力增多，并获得与各类非行政主体直接打交道的机会，可能形成地方垄断，进而弱化基层民主。此外，随着乡镇政府职能和权力变大、管辖范围更广，需要更多的监督成本来保障基层权力的规范行使。
04
经济发达镇行政体制的关键路径
4.1 推进顶层设计和制度创新
一是推进国家立法进程，为县级执法权下放提供法律依据。我国现行的法律法规只将行政处罚的权力授予县级以上人民政府，乡镇政府并不具备行政执法主体资格和执法权力。在“权力下放”“重心下沉”、“属地管理”的原则下，镇政府被分配大量行政管理职责和事务，但相应的事权和财权下放却相对滞缓，容易导致权力断链和权责不统一现象。二是加强制度创新，形成权责利对等匹配的体制机制。乡镇行政体制改革需要上位政策支持，针对当前经济发达镇事权、财权和责任不对等的问题，应该通过“扩权”改革作出相应调整，坚持放权和让利并举，把镇政府的事权管理和财力增长引入良性轨道，形成长效合理、合乎实际的运行机制。
4.2 界定扩权原则与实施标准
一是坚持公共目标导向，合理确定扩权原则。乡镇行政体制改革可以通过确定合理的扩权原则来避免政府治理风险，一般而言，应该遵循正当性原则、效率性原则和效益性原则。正当性原则指改革基于正当性、合理性的目标，有利于维护公共利益和社会秩序；效率性原则是指改革应该以提高行政效率、降低管理成本为实施导向；效益性原则是指改革是一种增益性改革，避免对公共利益造成损害，原则上正面效应总量应大于负面效应总量，且不能过分伤害特定群体的利益。二是厘清县镇权责边界，合理确定实施标准。乡镇行政体制改革的本质是县镇两级政府的利益博弈和权力配置优化。因此，改革的实施标准应当基于正确的利益平衡，明确县镇权责清单和利益界限，避免形成权力割据、权责脱节、各自为政的治理碎片化现象。
4.3 加强监督管理与治理协作
一是构建权力规制体系，强化权力的监督管理。如成立镇级人大办公室、纪律检查委员会等监督机构，把党风廉政建设落实到人，促进基层权力监督“由虚入实”，避免只是流于形式。对于监督过程中提出的问题，要严格落实整改责任，按照“定人、限时、交账”的原则进行整改，形成以监督促整改、以整改抓落实、以落实出实绩的工作体系。二是加强政府与市场、社会的治理整合，搭建多主体、多部门全面协作的工作机制。在国家治理现代化的目标下，政府不仅需要加快自身治理效率和治理能力的提高，更需要把市场和人民当作社会治理主体的重要组成部分，充分发挥非行政主体在社会治理系统中的调节和监督作用，可以通过放权给市场、社会组织，即通过非行政主体的力量来防范化解改革风险。
05
结语
面对中国新型城镇化的发展语境，经济发达镇行政体制改革和治理转型是一个必须重新认识的问题，在推动城市基层治理变革、重构国家治理体系等方面的价值不容忽视。基于分权理论的研究视角，本文回顾了改革开放以来我国分权化改革历程和对应的国家治理结构变革，总结了当下经济发达镇面临的治理困境和改革风险，结合新时期国家治理现代化的要求，提出经济发达镇行政管理体制改革的关键路径和建议，对新型城镇化战略实施和基层治理改革提出了理论应用的创新探索。可以预见，在区域一体化背景下，为了适应行政管理规模效应及减少管理交易成本的需要，不断因地制宜地赋予基层政府发展自主权是总体趋势，基层治理的扩权、分权和治理转型还远远没有完成，制度设计的创新空间巨大，还需要进行持续的理论创新和实践探索。
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声明：本文入选中国城市规划年会论文，经作者授权，特转载分享，以供交流。
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